L. Skauronė. Skolinimosi politika – strateginių pokyčių įrankis

Lietuvos kaimiškosios savivaldybės susiduria su daugialypiais iššūkiais, kurie kyla dėl demografinės krizės, itin spartaus mažėjančio gyventojų skaičiaus kaimo vietovėse, augančios socialinės atskirties ir ribotų finansinių išteklių. Mažas gyventojų tankis apsunkina infrastruktūros išlaikymą, o riboti ištekliai mažina galimybes vykdyti didelius projektus. Ekonomines galimybes ribojanti socialinė atskirtis savo ruožtu susijusi su pagrindinių viešųjų paslaugų, tokių kaip švietimas, sveikatos priežiūra ar viešasis transportas, trūkumu. Kaimiškosiose savivaldybėse savarankiškos (nuosavos) pajamos yra menkos, gaunamos tik iš dvejų mokesčių (žemės ir nekilnojamo turto), o privalomos savivaldybių funkcijos metai iš metų didėja. Finansinis savarankiškumas leistų savivaldybėms savarankiškai spręsti gyventojų gerovės iššūkius, viešųjų paslaugų pasiūlos ir kokybės problemas, jaunimo verslumo didinimo, naujų strateginių projektų vystymo klausimus.

Viena iš strategijų – tvari skolinimosi politika

Vienas iš strateginių būdų stiprinti savivaldybių finansinį savarankiškumą yra tikslinga ir tvari skolinimosi politika.

Viena vertus, manoma, kad skolos gali apsunkinti savivaldybių veiklą. Kita vertus, tikslinga skolinimosi politika ir jos apibrėžtos tinkamos, perspektyvios ir tvarios skolinimosi sąlygos iš tiesų gali tapti savivaldybių finansinio savarankiškumo skatinimo įrankiu. Jis padėtų plėsti vietos mokesčių bazę, generuoti didesnes nuosavas pajamas bei spręsti susikaupusias problemas. Investicijos į socialinę infrastruktūrą, pavyzdžiui, mokyklas, vaikų darželius ar sveikatos priežiūros įstaigas, vietos gyventojams užtikrintų geresnes gyvenimo sąlygas ir pritraukti naujų gyventojų, padėtų mažinti nelygybę. Žinoma, svarbu, kad pasiskolintos lėšos būtų panaudotos efektyviai, įtraukiant kaimiškųjų savivaldybių bendruomenes į sprendimų priėmimą ir taip užtikrinant lėšų valdymo skaidrumą.

Savivaldybėms skolinimosi limitus ir prioritetus nustato LR biudžeto sandaros įstatymas ir savivaldybių skolinimosi taisyklės. Jos gali skolintis tik įstatyme numatytiems tikslams, įskaitant investicijų projektus, ES finansuojamų projektų kofinansavimą, paskolų refinansavimą.

Lietuvos skolinimosi politikoje jau yra pokyčių

Lietuvos skolinimosi politikoje padaryti pirmieji pokyčiai, suteikiant savivaldybėms daugiau finansinės laisvės. Prieš porą metų centrinės valdžios iniciatyva žengtas svarbus žingsnis link savivaldybių finansinio savarankiškumo didinimo.

Ekonominio bendradarbiavimo ir plėtros organizacijai (EBPO) keletą metų akcentuojant Lietuvos savivaldybių finansinio savarankiškumo stoką, LR Finansų ministerija ėmėsi iniciatyvų ir 2022 m. pabaigoje pateikė aktualius skolinimosi politikos siūlymus LR Seimo svarstymui. Buvo priimta keletas svarbių teisės aktų pakeitimų, siekiant stiprinti savivaldybių finansinį savarankiškumą, orientuojantis ir į regionų bei kaimo plėtros politikos įgyvendinimą.

2022 m. priimtas sprendimas atvėrė daugiau erdvės naujoms galimybėms, ypač regionų kaimiškosioms savivaldybėms investuoti į vietos gyventojų gerovę, drąsiau kurti tvarią jų ateitį ir siekti efektyvesnio savo išteklių valdymo. Centrinė valdžia įsipareigojo siekti didesnės fiskalinės decentralizacijos ir suteikti daugiau įrankių savivaldybėms kuriant pridėtinę vertę regionuose. Iš esmės įvyko postūmis, galintis keisti kaimiškųjų savivaldybių vietos ekonomikos vystymo galimybes, socialinę gerovę ir tuo pačiu kaimiškų vietovių bendruomenių gyvenimo kokybę.

Savivaldybėms reikia gebėti naudotis suteiktomis galimybėmis

Taigi skolinimosi politikoje pokyčiai padaryti. Toliau savivaldybėms reikia gebėti naudotis galimybėmis: rengiant svarbius infrastruktūros projektus ir investuojant į kelių, vandens tiekimo, atsinaujinančios energijos sprendimus, skaitmeninės infrastruktūros plėtrą, švietimo, sveikatos priežiūros, socialinių paslaugų įstaigų modernizavimą ir kitas savivaldybėms svarbias sritis. Geresnė kaimiškosios savivaldybės infrastruktūra leistų pritraukti naujų investicijų, kas skatintų verslo plėtrą, leistų kurti naujas darbo vietas ir tikėtinai pamažu susigrąžinti išvykusius į užsienį, pritraukti naujų gyventojų. Šios iniciatyvos galėtų ilgainiui mažinti ir namų ūkių išlaidas (pavyzdžiui, energijos sąnaudų mažėjimą kaimo vietovėse). Didesnis užimtumas ir vietos verslo plėtra leistų didinti ir savivaldybių mokestines pajamas, taip pat ir nemokestines (nuosavas) pajamas.

Pasinaudodamos patobulintos skolinimosi politikos galimybėmis kaimiškosios savivaldybės gali padidinti savo finansinį savarankiškumą ir tuo pačiu užtikrinti tvarią regiono plėtrą bei padidinti kaimiškųjų vietovių konkurencingumą. Neabejotina ir socialinio gyvybingumo ilgalaikė nauda. Investicijos į socialinius projektus, finansuojamus skolintomis lėšomis, gali mažinti socialinę atskirtį, didinti gyventojų pasitikėjimą vietos valdžia ir ilgainiui kurti tvarią bei savarankišką vietos bendruomenę.

Europos šalių savivaldybių skolinimosi patirtis

Daugelyje Europos Sąjungos (ES) šalių kaimiškosios savivaldybės aktyviai naudojasi skolinimosi galimybėmis, siekdamos finansuoti įvairius strateginės reikšmės projektus.

Šiuolaikiška, inovatyvi Europos šalių skolinimosi patirtis – „žaliųjų obligacijų“ taikymas (žr. 1 pav.), kuris orientuotas į tvarių projektų finansavimą regionuose. Apskritai ES didžiųjų šalių centrinė ir vietos valdžia plačiai naudoja obligacijas kaip skolinimosi politikos strateginę galimybę, nes tai suteikia daugiau lankstumo ir prieigos prie finansų šaltinių nei tradicinės paskolos iš bankų. Verta pabrėžti, kad obligacijos, kaip strateginė galimybė, dažnai naudojamos siekiant vietos valdžios didesnio finansinio savarankiškumo ir mažesnės priklausomybės nuo centralizuoto finansavimo. Įdomu, kad pagrindiniai Europos šalių regionų ir savivaldybių vykdomų projektų investuotojai dažniausiai yra pensijų fondai, draudimo bendrovės, socialiai atsakingi investicijų fondai, Europos investicijų bankas, Pasaulio bankas ir netgi „žaliųjų finansų“ privatūs entuziastai, norintys finansiškai aktyviai dalyvauti „žaliuosiuose“ sprendimuose ir tuo pačiu gauti pridėtinę vertę. Europos šalių gerieji pavyzdžiai rodo, kad obligacijos kaip skolinimosi politikos priemonė gali būti itin veiksminga ekonominiu, socialiniu ir aplinkosauginiu požiūriu.

Galima pateikti keletą pavyzdžių. Mūsų kaimynė Lenkija 2016 metais išleido 750 mln. eurų vertės „žaliųjų obligacijų“ emisiją, kuria finansuoti tokie projektai, kaip vėjo jėgainių parkai, miškų atkūrimas, tvari žemės ūkio plėtra. Viena iš obligacijų šalių lyderių yra Prancūzija: jos vyriausybė 2017 metais išleido 7 mlrd. eurų vertės obligacijas, orientuotas į kovos su klimato kaita strategijos, biologinės įvairovės apsaugos, atsinaujinančios energijos plėtros projektų finansavimą regionuose. Švedijoje, leidžiant „žaliąsias obligacijas“, savivaldybės aktyviai bendradarbiauja Kommuninvest, kuris finansuoja regionų ir savivaldybių plėtros investicijas į tvarią visuomenę, taip prisidedant prie vietos valdžios finansinių pajėgumų užtikrinimo ir finansinio savarankiškumo didinimo. „Kommuninvest“ 2020 metais išleido daugiau nei 7 mlrd. eurų vertės „žaliųjų obligacijų“, skirtų tokiems tvariems projektams, kaip energijos efektyvumo didinimas, viešojo transporto darni plėtra, atsinaujinančios energijos šaltinių vystymas. Nyderlandų vyriausybė 2019 metais, pasitelkiant „žaliąsias obligacijas“, kurių vertė buvo 5,98 mlrd. eurų, finansavo kovos su klimato kaita ir potvynių valdymo projektus, skirtus konkrečių savivaldybių vandens apsaugos infrastruktūros gerinimui, pastatų energijos taupymui.

Apskritai skolinimosi sąlygos daugelyje ES šalių yra griežtos, kaip ir Lietuvoje skolinimosi limitai apibrėžia skolinimosi ribas, atsižvelgiant savivaldybės finansinę situaciją, biudžetą ir skolos valdymo galimybes. Skolinimosi normos paprastai priklauso nuo rinkos sąlygų, šalies kredito reitingo ir skolinimosi trukmės. Įdomu, kad didžiųjų ES šalių savivaldybės gali skolintis už mažiau nei 2 proc. palūkanų, pavyzdžiui tokia galimybe naudojasi Vokietijos savivaldybės.

Taigi ES šalių patirtis rodo, kad obligacijos gali būti viena iš skolinimosi strateginių galimybių, kuri ypatingai kaimiškosioms savivaldybėms leistų planuoti, rengti ir vykdyti strategiškai svarbius projektus ir tuo pačiu suteiktų didesnes finansinio savarankiškumo galimybes.

Lietuvoje viešajame sektoriuje „žaliosios obligacijos“ taikomos dar labai ribotai, tik renovacijų politikos kontekste. Todėl Lietuva, pasinaudojant 2024 m. įsigaliojusiu Europos žaliųjų obligacijų standartu, galėtų intensyviau pritaikyti kitų šalių patirtį.

Kaimiškosios savivaldybės svarbios Lietuvos ekonomikos plėtrai

Tiesioginių užsienio investicijų plėtros agentūra „Investuok Lietuvoje“ pabrėžia, kad siekiant Lietuvos ekonomikos plėtros šiuo metu reikalingos keturios viena kitą papildančios strateginės kryptys, iš kurių dvi kryptys („Pažangios gamybos investicijų pritraukimas į regionus“ ir „Žaliasis pranašumas – naujasis augimo šaltinis“) orientuotos į regionų, kurie jungia ir kaimiškąsias savivaldybes, subalansuotą vystymąsi. Kaimiškosios savivaldybės, sudarydamos klasterius ir taip apjungdamos savo išteklius, žmogiškąjį potencialą, kitus pajėgumus, galėtų prisidėti prie šių dviejų Lietuvos ekonomikos plėtros krypčių įgyvendinimo (pvz. kuriant ir vystant pramonės parkus, žaliąją viešąją infrastruktūrą, vystant ir užtikrinant geresnę transporto bei logistikos infrastruktūrą, plėtojant saulės ir vėjo energijos projektus, modernizuojant atliekų tvarkymo sistemas ar viešojo transporto priemones, ir kt.). Tokie projektai apskritai stiprintų ir pačių savivaldybių bendradarbiavimą drauge sprendžiant problemas. Akivaizdu, kad Lietuvos ekonomikos plėtros numatomos kryptys reikalauja labai didelių investicijų, kurios gali būti pritrauktos pasitelkiant tik skolintus išteklius. Tačiau skolinimosi politika atveria galimybes.

Apibendrintai galima teigti, kad kaimiškosios savivaldybės, kurios geba ir gebės pasinaudoti skolinimosi galimybėmis, galės vystyti ilgalaikius projektus, skatinančius jų finansinį savarankiškumą, kuriančius pridėtinę ekonominę vertę regionu mastu ir stiprinančius kaimiškų vietovių gyvybingumą.

dr. Laima Skauronė, VDU Žemės ūkio akademijos administravimo grupės vadovė, VDU ŽŪA Bioekonomikos tyrimų instituto mokslo darbuotoja, Bioekonomikos plėtros fakulteto Taikomosios ekonomikos, finansų ir apskaitos katedros asistentė